立法“治山”:从保护到共享——《韶关市皇岗山芙蓉山莲花山保护条例》解读

来源:韶关日报发表日期:2019-06-08 16:38:00

谷雨时节的粤北群山,清似雨露,香如芳草。正值春山明净,草木蔓发之际,一部别具“绿意”的地方性法规《韶关市皇岗山芙蓉山莲花山保护条例》(以下简称《条例》)正式诞生,于4月12日正式向社会公布,并于2019年7月1日起正式施行。

作为我市第三部实体性法规,《条例》内含怎样的“山字经”?基于什么立法背景而出台,又经历了怎样的“打磨”过程,其定位和目标如何?市十四届人大法制委员会委员陈小雄,市人大常委会法制工作委员会相关负责人,韶关国家森林公园管理处副主任张朝斌进行了相关解读。

 

背景 

从“十年议案”到地方立法 

“芙蓉山‘疮疤’凸现,植被破坏,出现泥石流现象!”“‘三山’的绿化建设资金和管理人员、工人的工资无法统一投入,出现了一些乱建、乱采、乱砍、乱伐的现象!”——2004年,市第十一届人民代表大会第一次会议期间,我市65名代表共同提出了《关于将市区皇岗山、芙蓉山、莲花山纳入城市生态公园规划、建设和管理的议案》。手写的议案里,“三山”(皇岗山、芙蓉山、莲花山)疮疤触目惊心,代表疾呼力透纸背。议案提出要逐步将“三山”建设成为供市民休闲和游览观光的城市生态公园,让“治山”成为民生与发展的底色。

春有花,夏有荫,秋有果,冬有景。皇岗山、芙蓉山、莲花山被喻为韶关市城区的“绿心”“绿肺”“氧吧”,是城市的“后花园”,也是休闲、娱乐、休憩的好去处。随着城市建设和开发对“三山”的侵蚀和破坏,以及到“三山”游玩人数的持续增加,各类破坏“三山”自然、人文环境的活动不断加剧,自然、人文景观保护和管理压力也日益加大。  

仁者乐山,智者乐水。基于“治山”的持久性,这份“三山”议案因此通过大会决定,成为一份跨越10年的议案:通过决议后,政府职能部门提出实施方案,设计了近期、远期规划,提交人大常委会进行讨论。根据方案,市人大展开了为期10年的议案督办。我市也因此成立了韶关国家森林公园管理处,对“三山”森林公园进行统一建设和管理;划定了“三山”森林公园红线图,彼时的公园控制总面积达到6.6万亩,比原来增加了3.6万亩,包括莲花山、皇岗山、东风、田心、芙蓉山、稔菇山6个景区。  

随着十年的议案督办,韶关山城日益辉映:分期完成了包括林分改造、生物防火林带建设、公路游道建设、水电通讯建设、广场停车场建设等为主要内容的工程建设任务。“三山”有林面积由4.2万亩提高到了5.8万亩,森林覆盖率由63.05%提高到了87.61%。通过人大代表的走访和建议,“三山”有关景区取消了门票。据不完全统计,仅2014年“三山”接待游客达200多万人次。“三山”还先后被评为市区新十景、省生态旅游示范基地。  

跨越十年,在市十三届人大常委会第二十九次会议上,“三山”议案正式结案,“治山不止”“结案不等于终结”的呼声却不绝于耳:“改造树种,做好森林病虫防治迫在眉睫。”“要整合‘三山部队’,整合编制加强管理。”“要处理好政府举措与群众的利益!”在疾呼声中,“三山”基础设施和景点建设有待加强、集体林地流转和补偿仍待完善、保护和管理工作力度有待加大等问题不断热议。由于现行的法律法规条文界定不明、过于宽泛,缺乏针对性和可操作性,执法工作薄弱,致使“三山”保护仍然乏力,距离建设山水韶关和宜居城市目标的实现仍有差距,一一成为结案后仍需探讨解决的问题。  

为此,这场守护“市肺”的“接力赛”,也因此由“十年议案”走向地方立法。  

2016年,市人大常委会在充分听取各方意见之后,坚持突出地方特色、急需先立的原则,在广泛征求意见、反复研究论证的基础上,经过市人大常委会主任会议研究,报市委同意,将皇岗山、芙蓉山、莲花山保护立法列入韶关市人大常委会2017年立法计划。2017年,市人民政府开始组织起草工作,由韶关市林业局牵头通过委托第三方韶关学院法学院(韶关市地方立法中心)进行初稿的起草。  

初稿经市林业局在相关网站挂出,广泛征集市各职能部门和社会意见的同时,起草单位邀请市人大常委会领导,林业局、法制局、韶关国家森林管理处相关人员赴惠州、佛山两地调研、座谈,听取合理建议和借鉴有益经验,进一步修改完善《条例》初稿,先后两次提交市政府常务会议审议,根据市政府常务会议的审议意见,最后形成提请审议《条例》(草案)的议案,提交了市人大常委会。  

2019年3月28日,《韶关市皇岗山芙蓉山莲花山保护条例》获广东省第十三届人民代表大会常务委员会第十一次会议批准。4月12日,市第十四届人民代表大会常务委员会发布公告,向社会公布《韶关市皇岗山芙蓉山莲花山保护条例》(以下简称《条例》),定于2019年7月1日起施行。

 

内容 

“三十条”里的“山字经” 

翻阅刊载于报纸、网络平台的《条例》可见,全文共有三十条,包括了立法目的、适用范围、保护原则、保护管理制度和具体措施、法律责任等内容,适用于韶关城区内皇岗山(含鸡公山)、芙蓉山、莲花山(含稔菇山)以及田心工区的保护、规划、利用和管理,以及在其范围内游览、休闲、科学考察和进行文化教育等活动。“三山”保护规模合计3302.08公顷。

“韶关的森林覆盖率全省位居首位,美丽的青山绿水有必要以制度的形式巩固起来,为它们的发展提供一个指导,这也是立法的现实性和必要性。”全程参与《条例》立法过程的市十四届人大法制委员会委员陈小雄指出,《条例》因此在设置上,重点突出了四个方面的内容。  

他解读道,其一是重点突出加强规划保护,明确了编制“三山”保护规划的程序、编制原则,与城市规划的衔接,控制建设、禁止建设的要求,包括对“三山”周边区域建筑的控制要求。“比如《条例》第十一条规定,‘三山’保护规划编制过程中,市林业主管部门应当依法将规划草案予以公告,并采取论证会、听证会或者其他方式征求专家和公众的意见等。可以看到这个规划的编制,是非常严格和高要求的,这一规定也为之后的保护规划奠定了一个坚实的基础。”  

陈小雄认为,《条例》其二是重点突出落实对现有资源的保护,包括对现有林木保护、护林防火的措施,以及对破坏森林资源行为的禁止性规定。“比如第十三条规定,‘三山’保护范围内不得建设破坏森林资源和景观、妨碍游览、污染环境的工程设施,不得设立各类开发区;不得建设宾馆、招待所、培训中心、疗养院以及与‘三山’森林风景资源保护无关的其他建筑物。已经建设的,应当按照‘三山’保护规划逐步迁出。在第十六条,也规定了‘三山’保护管理机构应当建立护林防火责任制度,配备防火设施、设备,设置防火标志牌,划定禁火区和防火责任区,制定森林防火应急预案,定期开展防火检查,消除火灾隐患。”  

他介绍,《条例》其三还重点突出加强城市森林公园建设,包括有关森林景观提升的条款,提高森林风景资源的观赏价值,建设完善公园基础设施的要求。“比如第十八条明确,‘三山’保护管理机构应当根据其保护规划培育具有地方特色的风景林木,保持当地森林景观优势特征,提高森林风景资源的观赏价值等等。”  

此外,陈小雄认为《条例》还重点突出加强日常保护管理,包括鼓励引导行为、对经营行为和有关活动的管理要求,以及对进入“三山”的公众行为的管理要求等。  

市人大常委会法制工作委员会相关负责人说道,“《条例》厘清了‘三山’保护工作中各级政府、政府职能部门各自的职责定位,形成政府主导、部门履责、社会参与的多元管理制度。”

 

定位   

生态保护是手段“绿色福利”是目的 

“‘三山’对韶关有重要的生态地位。它们是城区的生态屏障,植被丰富,有乔木、灌木,针叶林、阔叶林等等,可以净化空气、涵养水源,物种也有845种之多。”韶关国家森林公园管理处副主任张朝斌介绍,在森林资源禀赋的条件下,病虫害等自然破坏、山火和违规占用等人为破坏,仍然层出不穷。  

根据《条例》第三条,‘三山’的保护和利用应当遵循保护优先、科学规划、合理利用、统一管理、持续发展的原则。在陈小雄看来,保护优先仍处第一位。“正如我们在调研的时候发现有乱砍、乱伐、乱耕种等现象,甚至有搞建设破坏了一整个区域的现象,如果不用法律保护起来,日久天长,这座山就可能就会废掉了。”为此,这部地方性法规几经商榷、研讨、审议,最终以《韶关市皇岗山芙蓉山莲花山保护条例》为题,强调保护优先,再谈科学规划、合理利用、统一管理、持续发展。  

在保护优先的前提下,让“三山”释放“绿色福利”,让更多人共建共享,也成为这部地方性法规的初衷和定位。市人大法制工作委员会相关负责人介绍,为此,草案修改二稿根据城市公园建设的要求,确立了“三山”的保护和利用应当着眼于“三山”现有资源的保护利用,作为城市公共产品纳入城市统一规划、定位和建设,确保可持续发展。  

张朝斌认为,为了让公众享有“绿色福利”,《条例》也作了相应的规定,第十九条明确“三山”保护管理机构应当按照“三山”保护规划完善景观道路、观景平台、休憩设施、公共健身设施等建设,建设徒步、骑行等环山绿道,相应设置安全、环卫、残障设施及服务标识。  

“绿色福利”的背后,是以人民为中心的立法理念。在“三山”,国有林地约占40%,集体林地约占60%,其中在集体林地中,“三山”的保护、规划、利用、管理、发展,涉及到林农的切身利益。为此,《条例》第七条规定,市人民政府应当加大对“三山”保护的政策扶持,建立生态保护补偿制度,依法维护村集体和村民合法权益。  

“我们不能只为了保护而保护。我们也到庐山等多地调研,到当地的村民村居去调研,召集他们来座谈,包括林业部门、区政府负责人、人大代表、立法专家等等,反复研究。比如说集体林地里,树是人家的树,现在不允许他们去砍,不允许作为经济发展的资源,他们怎么办?所以要制定生态保护机制,怎么制定?我们跟财政、发改部门做过很多研讨,要保证他们保护这片山得到的利益比经营要更多。地方建设好了,他们也是受益者。”陈小雄解读道,“因此《条例》在以人民为中心的立法理念中,提出了建立生态保护补偿制度。”

 

目标 

超前于规划,法治促“创森” 

在粤北韶关,全市有林地面积1902.8万亩,森林覆盖率73.84%,森林蓄积量8917万立方米,三项反映森林资源质量的主要指标均居广东省地级市首位。  

4月10日,我市召开创建国家森林城市动员大会,动员广大干部群众迅速行动起来,全力开展创建国家森林城市各项工作,力争到2021年建成全省乃至全国首个全域国家森林城市的地级市。  

其中,“创森”建设理念以“创建国家森林城市,建设生态善美韶关”为主题,按照“一核七星、三屏六廊、多节点”的整体空间布局,突出“点、线、面”有机结合,融入近自然森林理论、森林康养等绿色、低碳现代城市发展需求,展现“山水岭南名城、宜居活力韶关”的城市特色风貌。  

在今年“创森”工作的开局之年,其中要求要始终保持森林资源核心指标全省领先,深入实施绿美南粤三年行动计划、山水林田湖草生态保护修复工程试点等生态工程,力争三年内完成人工造林面积7万公顷;要加强森林资源管理,管住“一把火”,管好“一把刀”,管治“一条虫”,严格执行《韶关市野外用火管理条例》,加强森林公安队伍建设,结合扫黑除恶专项斗争,保持对破坏国土绿化违法行为的高压严打态势。要发展绿色富民产业,大力培育油茶、茶叶、铁皮石斛、中药材等林下经济,努力将生态优势转化为经济优势。  

这部充满“绿意”的《条例》,正与创建国家森林城市相得益彰。正如《条例》第四条指出,要秉持“林在城中、城在林中、融城于山、融山于城、山城相融、山水相融”的建设理念,利用“三山”自然风景资源,建设可供公众游览、休闲、科学考察和进行文化教育等活动的城市森林公园。  

在“创森”吹响号角之际,陈小雄认为,《条例》从立法层面推动“创森”,形成人人有责的“创森”氛围,如《条例》第八条规定,任何单位和个人有权举报、投诉破坏“三山”自然环境、人文景观和公共设施的行为。《条例》第九条指出,鼓励、支持和引导单位和个人通过投资、捐赠、提供志愿服务、种植纪念树、营造纪念林等方式参与“三山”保护活动。公众在“三山”保护范围内游览、观赏、休憩等活动应当遵守社会公德,举止文明,遵守“三山”保护的制度规定,爱护环境和公共设施。  

“这部法规还明确规定了在‘三山’能做什么,不能做什么,比如说禁止采摘花草,不得吸烟,不得在树木上刻画,不能随地大小便,这些都在条例里做了规定,让老百姓进入‘三山’是一个优雅而且干净舒适的环境。同时,把行政处罚关于罚款方面的已经提高到法律给予的最高限,比如说法律规定只能处罚3000元以下的,就处罚3000元,因为这是韶关的‘市肺’,我们要保护好它!”陈小雄说道。  

市人大常委会法制工作委员会相关负责人介绍,《条例》作为一部“超前”的地方法,走在“三山”保护规划出台前,为规划提供方向、定下目标,待相应的保护规划出台、落实后,《条例》将进一步根据实际修改细化,为推进城市森林公园建设,提升韶关生态宜居城市品质“保驾护航”。(韶关日报记者 吴梦雁 特约记者 靳林